Enforcement

Moyen visible pour la FINMA de faire appliquer le droit, l’enforcement a pour but de poursuivre les auteurs de violations du droit de la surveillance et d’assurer le rétablissement de l’ordre légal. Les procédures d’enforcement de la FINMA peuvent concerner les titulaires d’autorisation et leurs collaborateurs, les prestataires de services financiers exerçant sans droit ainsi que tous les acteurs du marché financier suisse.

L’engagement de la FINMA en faveur de la protection des clients des marchés financiers se reflète dans le fait qu’elle a clôturé 55 procédures d’enforcement au cours de l’année sous revue. La FINMA a également agi spécialement dans le domaine des activités exercées sans droit sur les marchés financiers. Sur la base des informations fournies par la population, les autorités et son activité de surveillance, elle a ouvert 463 investigations contre des entreprises et des personnes susceptibles d’exercer des activités sans droit. S’y sont ajoutées 322 investigations, notamment à l’encontre d’établissements autorisés ainsi que dans le cadre de la surveillance des marchés. Afin de protéger les clients, la FINMA a rétabli l’ordre légal ou a engagé des procédures complémentaires. En outre, elle a procédé à plus de 300 inscriptions sur sa liste d’alerte, mettant ainsi en garde les investisseurs contre des prestataires de services financiers opérant potentiellement sans autorisation – ce qui constitue un record.

Depuis l’entrée en vigueur des versions révisées de la loi sur la surveillance des assurances (LSA) et de l’ordonnance sur la surveillance (OS) le 1^er janvier 2024, les intermédiaires d’assurance non liés sont soumis à des exigences prudentielles plus strictes, notamment en ce qui concerne la bonne réputation et la garantie d’une activité irréprochable. Ils doivent se faire inscrire au registre des intermédiaires d’assurance non liés tenu par la FINMA. Au cours de l’année sous revue, plus de 100 enregistrements ont été retirés après intervention de la FINMA ou refusés par celle-ci, ce qui constitue un nombre élevé. Elle a également déposé des dénonciations pénales dans 110 cas en raison de soupçons de comportement punissable sur le plan pénal.

La plupart des demandes d’inscription au registre refusées relevaient de l’une des catégories suivantes:

• Existence de condamnations pénales significatives, notamment pour infractions contre le patrimoine ou faux dans les titres en lien avec l’activité professionnelle.
• Existence d’actes de défaut de biens, notamment en cas d’actes de défaut de biens récurrents ou impliquant des montants importants.
• Personnes ayant fourni des indications incomplètes, incorrectes quant au fond ou des documents falsifiés. 
• Personnes qui, lors de l’examen de la garantie d’une activité irréprochable, n’ont pas fait preuve de la coopération nécessaire ou n’étaient plus joignables; dans de tels cas, la FINMA a généralement prononcé des décisions de non-entrée en matière. 
• Intermédiaires ayant présenté par le passé un grand nombre d’annulations de polices souscrites, ou personnes impliquées dans des activités d’intermédiation ou des faillites frauduleuses. 
• Sociétés d’intermédiation en assurance ayant employé des collaborateurs en tant qu’intermédiaires d’assurance non liés sans l’inscription nécessaire ou les ayant laissés cumuler les statuts d’intermédiaires liés et non liés en violation de l’obligation légale de choisir le type d’intermédiation.

Durant l’exercice sous revue, un premier jugement a été rendu en ce qui concerne la demande d’inscription au registre d’une personne ayant fait l’objet, dans un délai rapproché, de deux condamnations pour trafic de stupéfiants en petites quantités. Sur injonction du Tribunal administratif fédéral, la FINMA a dû autoriser l’inscription de cette personne. L’arrêt a toutefois été rendu en vertu de l’ancien droit. Selon le nouveau droit en vigueur, il n’est pas certain que le même jugement aurait été prononcé et que la FINMA ait dû inscrire dans son registre une personne condamnée pour infractions graves liées aux stupéfiants.

La FINMA entend parfaire sa pratique s’agissant de l’examen de la garantie d’une activité irréprochable des intermédiaires d’assurance en intégrant continuellement les développements de la jurisprudence. Plusieurs recours contre des demandes d’inscription refusées étaient pendants devant le Tribunal administratif fédéral fin 2025. 

Durant l’exercice écoulé, la FINMA a poursuivi sa pratique en matière d’évaluation de la garantie d’une activité irréprochable. L’exigence de la garantie d’une activité irréprochable en tant que condition d’enregistrement ou d’autorisation est liée à l’aptitude professionnelle de la personne concernée à remplir la fonction concrètement visée (fitness) et à son intégrité (properness). En raison d’éventuels faits pertinents en lien avec la garantie d’une activité irréprochable, la FINMA a examiné de manière approfondie la demande d’autorisation d’une gestionnaire de fortune indépendante. Les vérifications ont mis au jour de graves manquements dans le domaine de la lutte contre le blanchiment d’argent. Le gestionnaire de fortune a ensuite retiré sa demande d’autorisation et demandé la liquidation de ses activités soumises à autorisation. Pour pouvoir garantir le rétablissement de l’ordre légal, la FINMA a supervisé la liquidation jusqu’à la cessation complète des activités soumises à autorisation.

La FINMA a ouvert une procédure d’enforcement à l’encontre du CEO d’une banque après avoir eu connaissance du fait qu’il aurait éventuellement enfreint les dispositions du droit de la surveillance dans le cadre d’une position antérieure soumise à la garantie d’une activité irréprochable. La banque a ensuite suspendu le CEO de ses fonctions et résilié ses rapports de travail. Comme le CEO n’a plus assumé de fonction soumise à l’exigence de garantie d’une activité irréprochable depuis sa suspension et qu’aucune autre mesure prudentielle ne s’est révélée nécessaire par la suite, la FINMA a classé la procédure d’enforcement. Les objectifs prudentiels sont ainsi garantis, car si le CEO devait être embauché à l’avenir dans une position soumise à cette exigence ou détenir une participation qualifiée dans l’un des établissements assujettis à la FINMA, le respect de l’exigence serait alors vérifié.

Durant l’année sous revue, de nombreuses procédures étaient en cours en raison de lacunes dans la lutte contre le blanchiment d’argent, notamment en raison d’une politique de risque mal définie ou parce que l’on s’en était écarté. Cela concernait plusieurs établissements bancaires. Des lacunes ont notamment été constatées chez un établissement concernant le respect des obligations de diligence posées par la législation sur le blanchiment d’argent ainsi que dans l’établissement des déclarations de soupçon de blanchiment d’argent. La FINMA a en outre constaté chez cet établissement des lacunes dans la compliance et la culture du risque et a ordonné l’élaboration d’un concept visant à renforcer la compliance, un examen des relations d’affaires, le renforcement du conseil d’administration et de la direction dans les domaines de la gestion des risques et de la compliance ainsi que la confiscation des gains indûment acquis.

Le Tribunal administratif fédéral a confirmé par arrêt du 22 mai 2025 une décision de la FINMA selon laquelle un négociant en valeurs mobilières (désormais «maison de titres» selon la terminologie actuelle) et son actionnaire principal avaient gravement enfreint leurs devoirs de loyauté, de diligence et d’information à l’égard de leur clientèle tels que définis dans la loi sur les bourses alors en vigueur. À cette occasion, ils ont également violé leurs devoirs d’organisation. Dans le cadre de la gestion de la fortune de plusieurs fondations, le négociant en valeurs mobilières avait investi des sommes particulièrement élevées pendant plusieurs années dans l’un de ses fonds de placement autogérés. De plus, soit l’actionnaire principal soit une société du groupe liée au négociant siégeait au conseil de fondation des fondations concernées. En revanche, le tribunal a partiellement suspendu les mesures ordonnées par la FINMA. Fin 2025, la décision n’était pas encore exécutoire. 

La FINMA a procédé à une dénonciation pénale à l’encontre d’une banque et a, dans ce contexte, transmis au Département fédéral des finances (DFF) en sa qualité d’autorité de poursuite pénale les décisions et les rapports d’enquête à l’origine de la dénonciation pénale. La banque a fait recours en invoquant le fait qu’une grande partie des informations communiquées au DFF n’auraient pas dû l’être, faute de «nécessité». Par arrêt du 13 mars 2025, le Tribunal administratif fédéral a confirmé que la FINMA avait procédé correctement en transmettant les documents. Selon le tribunal, il n’appartient pas à la FINMA d’appliquer les dispositions du droit pénal et de les examiner en détail. En outre, il a notamment jugé qu’il n’était pas nécessaire que toutes les données communiquées au DFF par la FINMA se révèlent en définitive indispensables. 

La FINMA et le SECO sont responsables de l’application et de la mise en œuvre des sanctions internationales en Suisse. Le SECO est chargé de l’exécution des sanctions tandis que la FINMA définit et fait appliquer ses attentes en matière de gestion efficace des sanctions. En raison du nombre croissant de sanctions et de mesures de blocage, tant en Suisse qu’au niveau supranational et international, les assujettis sont soumis à un risque accru lié au respect des réglementations concernant les sanctions. Les établissements bancaires qui déploient des activités de gestion de fortune pour une clientèle étrangère sont particulièrement concernés. La mise en œuvre des nombreux types de sanctions est une tâche complexe, à laquelle les assujettis sont néanmoins tenus. Le contournement des différentes réglementations en matière de sanctions constitue l’un des risques majeurs. Les conséquences des violations potentielles de ces règles sont toujours aussi graves et peuvent être très lourdes pour les assujettis. En fonction de la réglementation enfreinte, leurs activités peuvent se trouver partiellement ou entièrement entravées.

Au cours de l’année sous revue, la FINMA a notamment contrôlé l’adéquation de contrôles et de processus, de ressources, de la formation, de la culture d’entreprise, le gel de valeurs patrimoniales et l’obligation d’annoncer ainsi que le respect des prescriptions légales en vigueur en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. Si nécessaire, la FINMA a pris les mesures du droit de la surveillance requises pour rétablir l’ordre légal.

Comme les années précédentes, la FINMA a fourni une entraide administrative dans le cadre de procédures d’enforcement internationales. Le nombre annuel de demandes d’entraide administrative adressées à la FINMA par des autorités étrangères reste stable et élevé. La grande majorité des demandes concerne notamment des demandes «fit and proper» relatives à des personnes devant présenter la garantie d’une activité irréprochable ainsi que des demandes d’informations en lien avec des enquêtes étrangères pour abus de marché (délits d’initiés, manipulations des marchés). Pour sa part, la FINMA a adressé un petit nombre de demandes d’entraide administrative à des autorités étrangères.

Durant l’année sous revue, la FINMA a mené au total 40 procédures contre des personnes morales et physiques exerçant une activité sans droit sur les marchés financiers. Quatorze de ces procédures, représentant un montant total de 94 millions de francs en avoirs clientèle, ont pu être conclues. La FINMA a ordonné par voie de décision onze interdictions d’exercer à l’encontre de personnes physiques. Dans le recueil de ses décisions d’enforcement publié figure également la casuistique concernant les prestataires de services financiers exerçant sans droit.